Prof. Dirk Löhr: Die Bodenwertsteuer – Von Mythen und Fabelwesen (Antwort auf Kritik)

bodenwertsteuer professor dirk löhr

von Professor Dr. Dirk Löhr, Professor für Steuerlehre und Ökologische Ökonomik an der Hochschule Trier

Die Bodenwertsteuer (nachfolgend: BWSt) ist eine alte Idee, die sich bis zu den französischen Physiokraten zurückverfolgen lässt. Ihr vehementester Vertreter war Henry George, der sie als „Single Tax“ einsetzen und alle anderen Fiskalsteuern abschaffen wollte – ein nur auf den ersten, oberflächlichen Blick verrückt erscheinender Gedanke (George 2017).

Zu ihren Anhängern zählten u.a. zehn Nobelpreisträger der Wirtschaftswissenschaften, Literaten von Leo Tolstoi bis hin zu H.G. Wells und auch namhafte Politiker, wie z.B. Winston Churchill. In der aktuellen Diskussion um die Reform der Grundsteuer wird die Idee insbesondere von der Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ vertreten, die neben einer Reihe von Bürgermeistern (darunter Boris Palmer) und vielen Privatleuten von einer bunten Mischung von Verbänden unterstützt wird. Hierunter befinden sich u.a. das IW Köln, die IG Bauen, Agrar, Umwelt, der Deutsche Mieterbund, der BUND, der NABU, Planerverbände und andere zivilgesellschaftliche Organisationen. Sowohl Clemens Fuest vom Ifo Institut München wie auch Gustav Horn vom gewerkschaftsnahen IMK fordern eine Grundsteuerreform in diesem Sinne.

Wie kommt es, dass die Bodenwertsteuer ungeachtet dieses großen und heterogenen Kreises von Unterstützern nicht schon längst von den Mehrheitsparteien beschlossen wurde? Anhand des Artikels „Kritik der Bodenwertsteuer: Nicht durchdacht, nicht mehrheitsfähig“ wird deutlich sichtbar, wie unverstanden diese Steuer immer noch ist. Alle dort vorgebrachten Gegenargumente (und noch viel mehr) werden bereits seit ca. 130 Jahren – dem erstmaligen Erscheinen des Hauptwerks von Henry George – ausführlich diskutiert. Um die Idee der Bodenwertsteuer bewerten zu können, bräuchte man – so die Kritik des Artikels „konkrete Zahlen – und die bleiben alle Vertreter der Idee leider schuldig. Ob die Idee umsetzbar und mehrheitsfähig ist, hängt von dieser Frage ab.“ Tatsächlich stehen hinreichend Daten zur Verfügung, um den Großteil der Einwendungen zu widerlegen. Die Autoren des Beitrages haben – wie offenbar die meisten Kritiker – jedoch weder die betreffenden Argumente noch das vorliegende empirische Material hinreichend zur Kenntnis genommen. Möglicherweise ist das darauf zurückzuführen, dass die Diskussion seit den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts (bei einem kurzen Wiederaufflammen in den 70er Jahren) v.a. außerhalb des deutschen Sprachraums weitergeführt wurde. In jüngster Zeit ist die Diskussion jedoch auch wieder in Deutschland ein wenig entflammt. Dankenswerter Weise wurde von den Betreibern der Seite „Economy4Mankind“ jedoch die Möglichkeit einer Gegendarstellung eingeräumt.

Das zentrale Argument des besagten Artikels lautet: Entweder ist die Bodenwertsteuer so niedrig, dass sie nicht wirkt – nur dann wäre sie mehrheitsfähig. Oder aber sie ist so hoch, dass sie wirkt. Dann aber kann sie sich niemand leisten, und wird mangels Mehrheitsfähigkeit nie Realität.

Zunächst: Was bedeutet überhaupt „wirkt“? Hier geht es um den Zweck der Steuer. Um diesbezüglich mit einem ersten Mythos aufzuräumen: Die Bodenwertsteuer verfolgt in erster Linie einen Fiskalzweck und keinen Lenkungszweck; es handelt sich um eine absolut neutrale Steuer. Sie verändert das Verhalten der Wirtschaftssubjekte nicht (und kann daher auch als eine Ramsey-Steuer ohne Zusatzlasten interpretiert werden). Die Bodenwertsteuer wird allerdings auch als „super-neutral“ (Dwyer 2014, S. 764-769) bezeichnet, weil sie eine Vielzahl von Kollateralnutzen mit sich bringt (s. dazu unten mehr). Dieser Kollateralnutzen wird jedoch erst über einen Tax Shift erzeugt, also die Ersetzung gegenwärtiger, verzerrender Steuern auf die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sowie den Verbrauch durch die Bodenwertsteuer als eine neutrale Steuer. Vor diesem Hintergrund geht es zunächst um die Frage, ob man es bei der Ersetzung der heutigen, relativ geringen, sowohl Boden wie Gebäude umfassenden Grundsteuer belässt oder aber einen Teil der anderen Steuern (auf die mobilen Produktionsfaktoren und den Verbrauch) durch die Bodenwertsteuer ersetzt.

Die nachfolgende Darstellung behandelt dementsprechend zunächst einige der gegen die Bodenwertsteuer vorgebrachten Argumente im Kontext mit einer aufkommensneutralen Umstellung der Grundsteuer, wie sie die Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ fordert. Anschließend werden die Implikationen einer Bodenwertsteuer als „Single Tax“ kurz skizziert. Dabei wird unterstellt, das sämtliche anderen Fiskalsteuern durch eine Bodenwertsteuer ersetzt werden. Der Steuersatz betrüge dann  100 %. In diesem Kontext wird dann auf die Einwendungen hinsichtlich einer Bodenwertsteuer eingegangen, „die man spürt“. Schließlich wird noch auf einige Aspekte eingegangen, die unabhängig von der Höhe des Steuersatzes diskutiert werden.

Aufkommensneutrale Umstellung: Die Jagd nach einem Fabelwesen

Das oft eingeworfene Argument, viele (sic!) Rentner wären infolge einer Bodenwertsteuer dazu gezwungen, ihr Häuschen zu verkaufen (s. auch ifs 2016), ist vor dem Hintergrund einer aufkommensneutralen Umstellung unrichtig und daher ein weiterer Mythos. Die nachfolgende Tabelle stellt einen Auszug aus einer neulich veröffentlichten Belastungsverschiebungsrechnung (Löhr 2017) für eine typische Großstadt (Mainz) dar. Aufgezeigt wird die Grundsteuerbelastung für Einfamilienhäuser (EFH), Zweifamilienhäuser (ZFH), Mehrfamilienhäuser (MFH) und unbebauten Grundstücken (UG) für die heutige, auf Einheitswerten basierende Grundsteuer, die Bodenwertsteuer und das im Herbst 2016 vom Bundesrat in den Gesetzgebungsprozess eingebrachte Reformmodell (das auf einer sowohl Boden wie Gebäude umfassenden Bemessungsgrundlage fußt).

Wohn-

einheit in

EFH ZFH MFH UG (gesamt)
a.       Einheits-werte

Durchschn. Lage

 

607

 

421

 

270

 

251

b.      Bodenwert-steuer
Mäßige Lage 598 429 97 712
Durchschn. Lage 896 644 145 1.068
Gute Lage 1.345 966 218 1.603
c.       Bundesrats-modell
Mäßige Lage 583 425 149 524
Durchschn. Lage 803 583 185 787
Gute Lage 1.133 820 238 1.180
Nachrichtlich: Bundesrats-

modell,

durchschn. Lage, Neubau

 

 

 

1.234

 

 

 

909

 

 

 

417

 

 

 

 

Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen dabei die steuerlichen Belastungsverschiebungen für eine durchschnittliche Wohnlage. Das EFH – als hauptsächlicher Gegenstand der Besorgnis der Kritiker – wird derzeit mit durchschnittlich 607 Euro Grundsteuer p.a. besteuert. Infolge einer Umstellung auf die Bodenwertsteuer würde es eine Mehrbelastung um fast 300 Euro p.a. oder 25 Euro im Monat erfahren. Das ist für die Betroffenen sicher nicht schön. Allerdings entfallen lediglich 16% der Mainzer Wohneinheiten überhaupt auf EFHs. Von diesen 16% dürfte sich noch ein erheblicher Anteil in mäßigen Lagen befinden. Mit anderen Worten: Die allermeisten Bürger in Mainz können sich das durchschnittliche EFH gar nicht leisten. Unser Durchschnitts-EFH hat denn auch einen Wert von 360.000 Euro – davon beträgt der Bodenwert 211.000 Euro. Ist das Haus schuldenfrei, so liegt dies beim 6-fachen des Medians des Nettovermögens in Deutschland (Deutsche Bundesbank 2017).

Angesichts des Wertes von ca. 360.000 Euro ist das Durchschnitts-EFH in Mainz wohl eher eine Domaine der Gutverdiener in dieser Stadt, und eben nicht die Bleibe des „Durchschnittsverdieners“. Mit ihrer flächenintensiven Wohnform lassen sich die Gutverdiener dabei massiv durch die Allgemeinheit subventionieren (z.B. über erhöhte Infrastrukturkosten aufgrund längerer Leitungen, die von anderen, weniger gutverdienenden Steuer- und Gebührenzahlern mitgetragen werden). Dies ist weder effizient noch gerecht. Wer Kosten verursacht oder (Standort-) Privilegien zu Lasten anderer bzw. der Gemeinschaft in Anspruch nimmt, soll dies nicht ohne eine Gegenleistung tun können.

Die Besorgnis der Kritiker gilt dabei nun der einkommensarmen alten Witwe, die in einem Durchschnitts-EFH in Mainz lebt. Diese Witwe müsste von einer Rente auf Hartz-IV-Niveau leben; andernfalls könnte die erwähnte Belastungsdifferenz von knapp 300 Euro wahrscheinlich bezahlt werden. Doch wie häufig kommt es wirklich vor, dass eine solche Hartz-IV-Witwe gleichzeitig das 6-fache des Median-Vermögens in Deutschland ihr Eigen nennt? Wenn überhaupt, kann man sich derartige Situationen nicht in einem durchschnittlichen Mainzer EFH vorstellen, sondern in mäßigeren Lagen, wie in Vororten oder z.B. in der ebenfalls untersuchten Hunsrück-Gemeinde Birkenfeld, deren durchschnittliches Bodenpreisniveau ca. 13% von Mainz beträgt. Solche EFH in mäßigen Lagen erführen aber bei einer aufkommensneutralen Umstellung entweder gar keine oder nur eine unwesentliche Mehrbelastung von wenigen Euro.

Doch nehmen wir ungeachtet der Unwahrscheinlichkeit eines solchen Falles einmal an, wir hätten dieses seltene Exemplar der Gattung „Asset-Rich-Income-Poor“-Witwe in Mainz endlich nach langer Suche identifiziert. Mein persönlicher Standpunkt bezüglich ihrer Situation: Würde sie bloß ein Zimmer an einen Studenten vermieten, könnte sie bereits innerhalb von ein bis zwei Monaten den o.g. Grundsteueranstieg erlösen – und hätte damit gleichzeitig etwas gegen die Wohnungsknappheit in Mainz getan. Für den Fall, dass sie keinen Fremden aufnehmen kann (bauliche Restriktionen) oder will („ein Fremder kommt mir nicht ins Haus“): Wäre es nicht auch ihr zuzumuten, z.B. das Haus im Wert von 360.000 Euro an eine Familie zu vermieten und in eine kleinere Wohnung umzuziehen? Würde sie dies nicht tun, würde sie – parallel zu ihrem Lamento über die angeblich nicht bezahlbare Grundsteuer – auf mehr als 12.000 Euro pro Jahr an Miete verzichten, welche sie in dieser durchschnittlichen Wohnlage erwirtschaften könnte. Auch sonst täte sie der Gemeinschaft und auch sich selber damit etwas Gutes: In einer verdichteten oder gar spezialisierten Wohnform wäre sie im Alter einfacher zu betreuen; sie könnte sich z.B. auch den Putzaufwand sparen. In fortgeschrittenem Alter benötigt sie möglicherweise angesichts der Größe der Wohnung (hier: 118 qm) eine Reinigungskraft. Allein deren Kosten dürften diejenigen der gesamten Grundsteuer (nicht nur der Erhöhung) deutlich übersteigen. Dass diesbezüglich oft das Alter nicht weiser macht, und viele alte Menschen nicht einsehen, dass es ihnen nach einem Umzug besser ginge, sei gar nicht bestritten. Dennoch ist der Gemeinschaft nicht zuzumuten, dass sie einen derartigen Unsinn finanziell unterstützt. Die Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ kommt ihr dennoch einen Schritt entgegen: Zumal die Politik über Jahrzehnte hinweg das freistehende EFH als Leitbild propagierte, werden Übergangs- und Stundungsregelungen vorgeschlagen, um sogar die ökonomisch unsinnig handelnde Hartz IV-Witwe in der Villa zufrieden zu stellen.

Wenn heutzutage alte Menschen in die Situation kommen, ihr Haus zwangsweise verkaufen zu müssen, hat dies ganz andere Ursachen. Eine solche kann v.a. in Gestalt von Straßenausbaubeiträgen vorliegen, die leider in dem o.a. Blogbeitrag ziemlich schief eingeordnet sind. Wenn ein Rentner plötzlich einen Abgabenbescheid von 30.000 Euro erhält, so ist er – v.a. vor dem Hintergrund des Wohnimmobilienkreditrichtliniengesetzes – u.U. wirklich gezwungen, sein Haus zu versilbern. Dabei erleidet der Rentner i.d.R. einen zweifachen Verlust: Einmal aufgrund der Zwangslage an sich, die seine Verhandlungsposition schwächt. Und zweitens, weil er zu den baulichen Maßnahmen (nach Kommunalsatzung) auf Kostenbasis herangezogen wird. Kosten sind aber nun einmal keine Nutzen; nur für Letztere würde er im Rahmen des Verkaufs etwas erlösen können. Die Nutzen der baulichen Maßnahme bilden sich im Bodenwert ab. Würden die Bürger auf Basis der durch die Maßnahme erzielten Bodenwertsteigerung herangezogen, so müssten sie nur für den tatsächlich empfangenen Zusatznutzen bezahlen (Äquivalenzprinzip) – und dies in fortlaufenden Zahlungen, nicht in einem Einmalbetrag. Gerade so könnte ein Notverkauf vermieden werden! Auch wenn die Gebäudekomponente der heutigen Grundsteuer das Äquivalenzprinzip stark verwässert, versuchen daher schon heute einige Bürgermeister, derartige Maßnahmen zugunsten der Anlieger über die Grundsteuer anstatt über Straßenausbaubeiträge zu finanzieren (Kontraste 2017).

Die typischen „Sorgenkinder“ der BWSt-Kritiker, nämlich einkommensärmere Eigentümer, sind in den größeren Städten wohl weit häufiger im Geschosswohnungsbau anzutreffen. Hier konzentriert sich auch der sozial sensible Mietwohnungsmarkt. In Mainz sind mehr als 65 % der Wohneinheiten vermietet. Und hier begegnen wir dem nächsten Mythos: Wegen der möglichen Umlage der Grundsteuer seien die Mieter nun in besonderer Weise durch eine Bodenwertsteuer belastet. Diesbezüglich liegt jedoch gleich ein dreifaches Missverständnis vor:

  • Der Geschosswohnungsbau, auf den sich der Mietwohnungsmarkt konzentriert und in dem sich auch größtenteils die Gruppe der einkommensarmen Eigentümer befinden dürfte, wird durch die Umstellung auf die Bodenwertsteuer nicht be- sondern im Gegenteil massiv entlastet (s. die MFH in der Tabelle oben). Kurzfristig würden dabei auch die Mieter profitieren, weil die umgelegte Grundsteuer sinkt.
  • Richtig ist jedoch, dass viele Vermieter dies nutzen dürften, um auf längere Sicht die Kaltmiete zu erhöhen. Dies würde die Nachsteuer-Rendite der Eigentümer erhöhen – und damit auch den Anreiz, im Geschosswohnungsbau zu investieren. Die langfristige Folge wäre ein gestiegenes Wohnraumangebot und geringere Mieten (im Gegensatz zu einer das Gebäude mit umfassenden Steuer, s. hierzu das „Bundesratsmodell“ in der obigen Tabelle). Dieser marktwirtschaftliche Mechanismus würde sich allerdings nur dann einstellen, wenn das entscheidende Hindernis des Wohnungsneubaus aus dem Weg geräumt werden könnte: Die mangelnde Verfügbarkeit von Bauland. Doch gerade diesbezüglich wirkt die Bodenwertsteuer: Speziell ungenutzte Grundstücke (Tabelle: „UG“) werden sogar schon bei einer aufkommensneutralen Umstellung um ein Vielfaches höher belastet als heute (s. die Tabelle oben). Dies ist eine Größenordnung, die auch institutionelle Investoren bereits spüren. Klar, man könnte sich mehr wünschen. Dazu müsste die Bodenwertsteuer über die aufkommensneutrale Umstellung hinausgehen und ein weitergehender „Tax Shift“ zugunsten der Grundsteuer stattfinden, wie dies z.B. die OECD für Deutschland fordert (Smith 2012; Blöchliger 2015). Das „Argument“, eine Medizin sei abzulehnen, weil sie unzureichend dosiert sei, ist jedoch nicht besonders schlüssig.
  • Drittens entspricht der Steuerzahler nicht dem Steuerträger; ökonomisch ist vielmehr auf die Inzidenzen abzustellen. Aufgrund des unelastischen Angebots von Grund und Boden in Ballungsräumen kann davon ausgegangen werden (die Nachfrage ist hingegen mehr oder weniger elastisch), dass langfristig der Bodeneigentümer die Steuer tragen muss und diese gerade nicht überwälzen kann (im Gegensatz zu einer das Gebäude mit umfassenden Steuer). Wenn man dies – und damit fundamentale Gesetz von Angebot und Nachfrage – einfach leugnet (wie im besagten Blogartikel geschehen), sollte man dies auch belegen können. Der Käufer wird also die künftig zu zahlende Bodenwertsteuer kapitalisieren und vom Kaufpreis in Abzug bringen, was zu geringeren Bodenwerten führt. Wer die Näherungsformel Nachsteuer-Bodenwert V = Bodenertrag R / (Steuersatz t + Kapitalisierungszins i) einmal durchspielt, wird feststellen, dass diesbezüglich schon mit geringen Steuersätzen beachtliche Effekte erzielt werden können. Der Zugang zu Boden wird speziell für eigenkapitalschwache Gruppen erleichtert. Gleiches gilt auch für den sozialen Wohnungsbau, sofern man diesen wiederaufnehmen will.

Die Bodenwertsteuer wirkt also v.a. sowohl zugunsten der Kleineigentümer als auch zugunsten der Mieter im Geschosswohnungsbau – darunter auch und vor allem den sozial Schwachen. Diese Gruppen dürften quantitativ von hoher Bedeutung sein – anders als die Hartz IV-Witwe in der Villa. Möchte man Politik für die Mehrheit oder für Fabelwesen veranstalten? Die Befürwortung einer das Gebäude mit umfassenden Grundsteuer aufgrund des Schutzinteresses von Kleineigentümern und Mietern erscheint in etwa so logisch wie der Selbstmord aus Angst vor dem Tod.

Anders verhält es sich hingegen bezüglich solventer Eigentümer in flächenfressenden Wohnformen und in guten Lagen: Weil sich bei einer Umstellung auf die Bodenwertsteuer die Belastung auf den Boden konzentrieren würde, würde die auf dem Bodenanteil des Mainzer Durchschnitts-EFH liegende Steuer von 0,17 % des Bodenwertes (heute) auf dann 0,47 % steigen (eigene Berechnungen, basierend auf den Daten von Löhr 2017). Bei einem Liegenschaftszinssatz von ca. 2,7 % für durchschnittliche Mainzer EFH könnte selbst eine aufkommensneutrale Bodenwertsteuer so ca. 18 % der Bodenerträge des Mainzer Durchschnitts-EFH abschöpfen und dürfte damit – anders als im o.a. Blogartikel behauptet – durchaus spürbare Folgen nach sich ziehen.

Anhebung des Steuersatzes: Die Goldene Regel der Kommunalfinanzen als archimedischer Punkt

Die obigen Ausführungen bezogen sich auf eine aufkommensneutrale Umstellung der Grundsteuer auf eine Bodenwertsteuer. Eine Erhöhung des Steuersatzes wird von den Befürwortern der Bodenwertsteuer allerdings niemals isoliert als zusätzliche Belastung der Bürger, sondern nur in Kombination mit einem „Tax Shift“ gedacht. Nur so kann der oben erwähnte Kollateralnutzen der neutralen Fiskalsteuer entstehen. Das von Henry George gezeichnete Fernziel wäre dabei die vollkommene Abschaffung aller anderen Fiskalsteuern zugunsten der Bodenwertsteuer als „Single Tax“. Das Gegenargument, die Bodenwertsteuer als Single Tax fiele zu gering aus, um die Staatsfinanzierung sichern zu können (Voigtländer 2017), zieht nicht. Dies zeigt z.B. das George-Hotelling-Vickrey-Theorem („Goldene Regel der Kommunalfinanzen“; Arnott und Stiglitz 1979). Hiernach wäre es möglich, die privat geschaffenen Güter und Dienstleistungen vollständig den mobilen Produktionsfaktoren Kapital und v.a. Arbeit zukommen zu lassen. Anders die Bodenerträge (Bodenrenten): Diese werden einerseits maßgeblich durch öffentliche Leistungen erzeugt; andererseits könnten die Fixkosten der öffentlichen Leistungen komplett über die Bodenrenten finanziert werden – also ohne die konventionellen Steuern (die damit zusammenhängenden Grenzkosten sollten hingegen durch grenzkostenbezogene Gebühren abgedeckt werden). Die Goldene Regel der Kommunalfinanzen fügt somit zusammen, was zusammengehört: Bodenerträge (Bodenrenten) und Staatsfinanzierung. Der heutige Steuerstaat zerreißt jedoch diesen Zusammenhang. Er setzt mit seiner Besteuerung grundsätzlich an den mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sowie dem Verbrauch an, um die Finanzierung des Staates zu sichern. Dadurch schafft er erst die Voraussetzung für die Privatisierung der öffentlich geschaffenen Bodenerträge, mit erheblichen verteilungspolitischen Konsequenzen:

  • Kein Bodeneigentümer hat den Wert seines Standortes selber geschaffen. Schon Alfred Marshall (1947) stellte u.a. fest, dass die Bodenerträge das Resultat von externen Effekten sind, insbesondere von allen möglichen öffentlichen Leistungen (lediglich die einen Bruchteil der Infrastrukturkosten ausmachenden Beiträge zur inneren Erschließung der Grundstücke werden durch die Grundstückseigentümer selbst entrichtet). Zumal das Kapital leicht flüchten kann, tragen den allergrößten Teil der Finanzierungslast für diese öffentlichen Leistungen die Verbraucher (v.a. Umsatzsteuer) sowie die hiermit größtenteils deckungsgleichen Arbeitnehmer (Lohnsteuer und Sozialabgaben). Die Inwertsetzung der Standorte wird also von einer großen, schlecht organisierten und interessenmäßig heterogenen Gruppe geleistet. Die aus der Inwertsetzung resultierenden Bodenrenten werden sodann von einer kleinen, gut organisierten und hinsichtlich ihrer Interessen relativ homogenen Gruppe abgeschöpft, die beste Beziehungen zur Politik pflegt.
  • Das gegenwärtige Abgabensystem hat in diesem Kontext eine umverteilende Wirkung, und zwar – entgegen dem herrschenden Steuermythos – von unten nach oben. Selbstverständlich findet darin auch eine Umverteilung zugunsten niedrigerer Einkommen statt – allerdings v.a. zu Lasten der arbeitenden Mittelschicht: Diese wird durch Steuern und Sozialabgaben relativ zum Einkommen am höchsten belastet. Heutzutage werden dabei schon höher qualifizierte Facharbeiter vom Spitzensteuersatz im Rahmen der Einkommensteuer getroffen. Anders ausgedrückt: Soziale Solidarität gibt es nur innerhalb der Arbeitnehmereinkommen; diese bezahlen sich ihren Sozialstaat selber. An der Grenze der Arbeitnehmereinkommen endet jedoch die Solidarität: Kapitaleinkünfte werden im Rahmen des „dualen“ Einkommensteuersystems ermäßigt besteuert. Auch die Bodenerträge können eine Reihe von steuerlichen Vergünstigungen in Anspruch nehmen (für Real Estate Investment Trusts, vermögensverwaltende Kapitalgesellschaften, jenseits der 10 Jahresfrist des § 23 EStG etc.). Die „fundierten Einkommen“ werden zudem grundsätzlich nicht zur Finanzierung der Sozialversicherung herangezogen.
  • Die Bodenerträge stellen volkswirtschaftlich gesehen eine Restgröße dar. Sie sind der „soziale Überschuss“, der bleibt, wenn von den Einkommen (nach Umsatzsteuern) die Kosten für die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital abgezogen werden. Dabei sind die erzielbaren Einkommen in den raumwirtschaftlichen Zentren am höchsten und fallen zur Peripherie hin ab. Im „Grenzland“ entsteht schließlich kein sozialer Überschuss mehr; hier können gerade noch die Kosten für die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital bezahlt werden. Bei den Kosten der mobilen Produktionsfaktoren (v.a. beim Kapital) und unqualifizierter Arbeit gibt es Angleichungstendenzen. Hieraus ergeben sich die Unterschiede in den Bodenrenten und Bodenwerten, die in den Zentren hoch und in der Peripherie gering sind. Im Zuge der Niedrigzinsphase sind nun seit der Jahrtausendwende die Kapitalkosten erheblich gesunken – ohne dass sich dies positiv auf die Lohnquote niedergeschlagen hätte. Die drastisch gestiegenen Mieten und Immobilienpreise in den Ballungsräumen indizieren hingegen, dass der Gewinner der Niedrigzinsphase stattdessen der Faktor Boden ist. Mittlerweile dürften die (um Risikoprämien bereinigten) Bodenrenten nach eigenen Berechnungen ca. 150 Mrd. Euro p.a. betragen und die (risikobereinigten) Zinseinkünfte an Bedeutung überholt haben (die amtliche Statistik schweigt sich auch über diese Zahlen aus).

Man kann es nicht genug betonen: Die Privatisierung dieser öffentlich geschaffenen Bodenrente wird erst durch den heutigen Steuerstaat ermöglicht. Um die Umverteilungsmaschinerie „Boden“ in ihrer gesamten Wirkung zu erfassen, muss man sie also im Kontext mit dem Steuersystem sehen und umgekehrt. Exemplarisch seien einige verteilungspolitische Folgen genannt, die freilich nicht mit dem Mythos verträglich sind, dass die Bundesbürger im Wohlstand schwimmen:

Deutschland ist hinsichtlich der Diskrepanz zwischen Brutto- und Nettoeinkommen einer der Spitzenreiter innerhalb der OECD (OECD 2017). Die Nettoeinkommen der Arbeitnehmer sind in Deutschland in der Regel zu gering, als dass auch in den Ballungsräumen nennenswertes Wohneigentum oder sonstiges Vermögen gebildet werden könnte. Umgekehrt verdienen die oberen 10 % der Bevölkerung netto so viel wie die unteren 40 % (Bundeszentrale für politische Bildung 2013; eigene Berechnungen). Insbesondere Mieterhaushalte zahlen doppelt: Mit ihren Steuern für die Inwertsetzung der Standorte, und zusätzlich noch die Bodenrente in ihrer Miete. All dies schlägt sich auch in der Vermögensverteilung nieder: Deutschland zählt auch im internationalen Vergleich mit einem Gini-Koeffizienten von 0,76 (2010) zu den Spitzenreitern hinsichtlich der Vermögensungleichheit. Die Wohlhabenden hierzulande wiederum bilden ihr Vermögen wiederum v.a. in Form von Immobilien – und zwar an den besten Standorten (Bundesbank 2017). Hier beträgt der Bodenwert nicht selten um die Hälfte des Gesamtwertes der Immobilie. Die Entwicklung der Immobilienwerte über die Zeit hinweg geht zu über 80 % auf Änderungen des Bodenwertes zurück (Knoll et al. 2017) – der wie gesagt von der Öffentlichkeit geschaffen wurde. Vergleichsweise weniger bedeutsam als Immobilien, aber immer noch wichtig für die Vermögensbildung v.a. der 10 % reichsten Haushalte sind Aktien. Doch gerade die erfolgreichen Aktiengesellschaften sind oftmals „hidden landbanks“ (oder Monopolisten). McDonalds beispielsweise ist nicht nur ein Burgerbruzzler, sondern auch einer der mächtigsten Immobilienkonzerne weltweit. Und bei dem Gezerre um die Kadaver von Air Berlin und Niki ging es vor allem um Start- und Landerechte, was nichts Anderes als Bodennutzungsrechte sind. U.a. Joseph E. Stiglitz (2015) hat darauf verwiesen, dass die Analyse der Einkommensumverteilung von Piketty viel zu kurz greift, weil er mit dem Boden einen der zentralen Motoren der Umverteilung schlichtweg übersehen hat.

Doch wie sieht es mit dem Staat selbst aus? Würde nicht auch dieser bei einer radikalen Umstellung hin auf eine Bodenwertsteuer verarmen? Oben wurde dieser Mythos schon unter Verweis auf das George-Hotelling-Vickrey-Theorem zurückgewiesen. Tatsächlich ist das genaue Gegenteil wahr, denn, so paradox es zunächst auch klingen mag: Auch die öffentliche Armut ist eine Folge des Steuerstaates heutiger Prägung. Die Bodenrenten sind, wie oben angesprochen, eine Restgröße. Senkt man die steuerliche Belastung von Verbrauch und Produktionsfaktoren (v.a. von Arbeit) ab, steigen die Bodenrenten um den entsprechenden Betrag an – und sogar darüber hinaus, da die Zusatzlasten der konventionellen Steuern wegfielen, die allein für sich genommen schon mehr als die Größenordnung eines halben Bundeshaushalts betragen dürften! Wenn man zudem die heute privatisierten Bodenrenten, die sich in derselben Größenordnung bewegen, konsequent sozialisierte, ergäbe sich ein zusätzliches Finanzierungspotenzial von ca. einem Bundeshaushalt. Dieses könnte z.B. in Lohnerhöhungen, eine bessere soziale Sicherung oder in ein Grundeinkommen fließen.

Auch auf die Gefahr einer Wiederholung: Die Bodenwertsteuer ist eine „super-neutrale“ Fiskalsteuer. Ihren Kollateralnutzen kann sie jedoch nur durch die Ersetzung von verzerrenden Fiskalsteuern erreichen. Hingegen ist sie gerade keine Lenkungsteuer, mit der „mehrere Fliegen zugleich erschlagen werden könnten.“ Sie soll und kann also keine komplementären politischen Instrumente ersetzen (vgl. Tinbergen 1952). Die Bodenwertsteuer kann diese allerdings unterstützen:

  • Beispiel Gentrifizierung: Diese ist letztlich der raumwirtschaftliche Spiegel der oben skizzierten gestiegenen gesellschaftlichen Ungleichheit. Die Gentrifizierung würde zwar tendenziell infolge eines Tax Shifts hin zur Bodenwertsteuer zurückgehen; allerdings ist die Bodenwertsteuer diesbezüglich kein Allheilmittel. Sie enthebt den Staat und die Kommunen nicht von der Verantwortung für eine sozial verantwortliche räumliche Planung und geeignete wohnungspolitische Maßnahmen. Ob diese in Gestalt von Erbbaurechtsmodellen (hierzu neige ich), sozialem Wohnungsbau oder Subjektförderung vorgenommen werden, ist wiederum eine politische Geschmacksfrage. Entscheidend ist, dass die Bodenwertsteuer als Single Tax den Staat finanziell in die Lage versetzen würde, diesbezüglich überhaupt aktiv werden zu können.
  • Beispiel Stadt-Land-Gefälle: In den peripheren ländlichen Regionen sind die Einkommen so gering, dass die mobilen Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit kaum mehr bezahlt werden können. Das Residuum Bodenrente geht gegen Null, was sich in erbärmlich niedrigen Bodenerträgen und Bodenwerten bemerkbar macht. V.a. die ländlichen Räume (oft „Grenzland“) werden durch die Abgabenlast unmerklich, aber umso sicherer stranguliert. Ein Tax Shift hin zur Bodenwertsteuer würde hier höhere verfügbare Einkommen bedeuten (weil geringere Verbrauchsteuern und Abgaben auf den Faktor Arbeit). Dies würde gerade der Peripherie Luft in Form von Arbeitsplätzen verschaffen, die sich in höheren Bodenerträgen zeigen würde (die abzuschöpfen wären). Die Menschen müssten nicht mehr im bisherigen Ausmaß der Arbeitsplätze wegen in die Ballungsräume strömen. Gleichzeitig regt die Bodenwertsteuer kompaktes Siedeln an – all dies unterstützt das raumplanerische Leitbild der dezentralen Konzentration (wie mittelbar auch das Siedeln an Verkehrsachsen), ersetzt allerdings abermals nicht die diesbezügliche Planung.
  • Beispiel Globalisierung: Diese zeigt eine weitere spezielle raumwirtschaftliche Dimension der Ungleichverteilung. V.a. weniger qualifizierte Menschen sind hier die Verlierer. Gerade aufgrund der hohen Lohnnebenkosten in Deutschland muss sich die exportorientierte Industrie stark auf die hochwertigen Segmente des Welthandels konzentrieren. Die geringer Qualifizierten sind hierbei immer weniger zu gebrauchen. Geringere Lohnnebenkosten könnten jedoch auch Arbeitsplätze für geringer qualifizierte Menschen international wettbewerbsfähig machen, ohne dass sich dies in geringeren Nettolöhnen bemerkbar machen muss. Dies ersetzt jedoch nicht die entsprechenden arbeitsmarkt- und lohnpolitischen Anstrengungen (Qualifikationsverbesserungen, Tarifverträge).
  • Vor diesem Hintergrund möchten wir auch noch einmal auf das Fabelwesen der einkommensarmen Witwe in der Villa zurückkommen: Wie es ihr nach einer Systemumstellung ergehen würde, hängt von mehreren Umständen ab. Zunächst ist davon auszugehen, dass aufgrund des Drucks hin zu kompakteren Wohnformen sowie der besseren Möglichkeiten, Einkommen zu bilden und Vorsorge zu betreiben, dieser Fall noch irrelevanter als heute wäre. Insbesondere hängt ihre Situation hierbei aber von der Ausgestaltung der gesellschaftlichen Solidarmechanismen ab. Die Bodenwertsteuer liefert aber kein Design für deren Ausgestaltung, sondern kann nur das Finanzierungspotenzial für die Finanzierung solcher Solidarmechanismen sichern. Ich persönlich sympathisiere hinsichtlich des Designs mit einem Grundeinkommen; es gibt aber auch gute Gründe, anderer Auffassung zu sein.

Ergänzend sei noch angemerkt, dass die Bodenwertsteuer nur die Angebotsseite der Wirtschaft beeinflusst. Damit ist prinzipiell nichts über die Notwendigkeit der Steuerung der Nachfrage gesagt.

Planung und Bewertung

Die Kritiker gehen zu Recht mit ihrer Perspektive über diese engen ökonomischen Mechanismen hinaus, denn tatsächlich wäre die gesamte „Lebenslage“ (Gerhard Weisser) von einer Umstellung betroffen. Die größte Sorge lautet: Würde die Bodenwertsteuer nicht ein Übermaß an Effizienz erzeugen? Konkrete Folgen könnten sein, dass Grundstücke schrumpfen würden, Kinder in Gärten in Handtuchgröße spielen müssten, Häuser zu hoch gebaut würden etc.

  • Erstens: Mehr Effizienz in der Flächennutzung ist unverzichtbar. Ansonsten sind zentrale Menschheitsprobleme wie v.a. der Klimawandel nicht erfolgreich zu bewältigen. Zersiedelung war ein – auf fossilen Energien und einem hohen Ressourcenverbrauch basierender – Luxus vergangener Tage und ist genauso überholt wie die auf fossilen Rohstoffen und einem hohen Ressourcenverbrauch basierende industrielle Entwicklung. Bald wird die Zeit vorbei sein, in der wir in Form von Öl und Kohle äußerst kompakte fossile Energie unter der Erde gewinnen konnten. Wenn wir das zwei-Grad-Ziel erreichen wollen, müssen ca. 70 % der zugänglichen fossilen Ressourcen unter der Erde bleiben (Edenhofer und Jakob 2017). Stattdessen muss Energie bei großer Flächeninanspruchnahme oberhalb der Erdoberfläche generiert werden. Zugleich müssen von einer immer weiter abnehmenden fruchtbaren Fläche (Bodendegradation) immer mehr Menschen ernährt werden. Der (Ur-)Wald muss allein schon wegen seiner Funktion als CO2-Speicher und Biodiversifikations-Hort möglichst unangetastet bleiben. Man benötigt finanzielle Anreize, welche diese Zielstruktur der Landnutzung unterstützen. Dabei ist eine Bodenwertsteuer ein wichtiger Baustein – im Übrigen auch für die Landwirtschaft (auf diesen Aspekt kann hier aber nicht eingegangen werden; er wird im Übrigen auch von der Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ ausgeklammert).
  • Zweitens: Dass es angesichts dieses Effizienzerfordernisses zu keinem Übermaß an Verdichtung kommt, ist eine Aufgabe der Planung. Insofern ist die Kritik im o.a. Blogartikel grundsätzlich falsch adressiert. Die Bodenwertsteuer kann und soll die Planung nicht ersetzen (Tinbergen 1952). Sie ist sogar eine regelrechte Aufforderung zu einer wohlüberlegten, guten Planung (Kriese und Wilke 2017).
  • Drittens: Allerdings kann die Planung durch die Bodenwertsteuer durchaus sinnvoll ergänzt und unterstützt werden. Die Planung, und nicht der Markt muss entscheiden, wo sinnvoller Weise Kinderspielplätze stehen und wo Hochhäuser oder wo und wie Freiräume, Gärten und Grünflächen liegen und wie diese verteilt sind. Sie muss auch über die erstrebenswerte Durchmischung verschiedener Nutzungsarten befinden. Heutzutage ist die Planung ein stumpfes Schwert; die privaten Eigentümer müssen sie erst „zulassen“ (Dransfeld 2008). Zudem verfestigen sich heutzutage allfällige Planungsfehler, weil der Bodenmarkt hochgradig immobil ist. Die Bodenwertsteuer setzt hingegen Anreize, die planerischen Vorgaben zu befolgen. Wer ein mit der Geschossflächenzahl 2,0 unterlegtes Grundstück nur zu 0,5 nutzt, folgt den planerischen Vorgaben nicht und nimmt ohne Not knappe Flächen auf Kosten Anderer in Anspruch. Wenn man dies schon nicht verbieten will: Ist es wirklich zu viel verlangt, wenn jemand dafür zahlt, wenn er mit seiner überdurchschnittlichen Inanspruchnahme von Ressourcen und Flächen zugleich die Möglichkeiten seiner Mitmenschen einengt? Und wenn er mit seinem Verhalten andernorts (Folge-) Kosten erzeugt, u.a. in Form von neuen Flächenausweisungen?
  • Viertens: Die Planung ist heutzutage nicht nur schwach, sondern auch nicht neutral. Länder wie China zeigen deutlich, was passiert, wenn die Stadtentwicklung durch private Renditeinteressen gesteuert wird: Der öffentliche Raum (damit auch Grünanlagen und Kinderspielplätze) verschwindet, und die Häuser pferchen sich an- und übereinander wie Hühnerlegebatterien. Gleichzeitig verdienen sich Landentwickler eine goldene Nase mit privatisierten Bodenerträgen und Bodenwertzuwächsen. Ähnlich gelagerte Probleme existieren auch in den im o.a. Blogartikel genannten Städten wie Hong Kong, Tokio und Manhattan. Je mehr der Boden über eine Bodenwertsteuer „entkapitalisiert“ wird, umso geringer wird auch der Druck Seitens der einschlägigen Interessen, auf die Planung Einfluss zu nehmen. Wenn – um ein Beispiel aus einem anderen Erfahrungsbereich zu nehmen – ein Bauer sich von vorn herein sicher sein kann, dass ihm nach Umplanung seines Ackers in Bauland die dann höheren Erträge wieder weitgehend entzogen werden, so sinkt sein Interesse, auf diese Entscheidung im Gemeinderat z.B. über seine „Amigos“ politischen Einfluss zu nehmen. Der Zusammenhang zwischen Planungsneutralität und Entkapitalisierung des Bodens war zwar schon vor hundert Jahren in der damaligen Bodenreformbewegung ein Thema; es wurde aber zwischenzeitig wieder vergessen. Allerdings ist die Bodenwertsteuer auch hier kein Allheilmittel: Sie unterstützt zwar „Good Governance“, ersetzt sie aber nicht.

Schließlich noch zu einem technischen Argument, das sich gegen die Bodenrichtwerte als Bemessungsgrundlage richtet: Es lautet, dass der Bodenrichtwert Gegenstand vielfacher Klagen sein wird. Jeder Grundstückssachverständige weiß aber, dass das eigentliche Problem bei der Immobilienbewertung regelmäßig nicht der Boden, sondern das aufstehende Gebäude ist – das i.d.R. einen höheren Wertanteil an der Immobilie als der Boden ausmacht. Das beginnt schon bei der Ausmessung der „richtigen“ Fläche, geht über die Behandlung von Besonderheiten (versetzte Geschosse, gefangene Räume etc.) und endet bei Verkehrswertbezug mit den Marktanpassungsfaktoren (Löhr 2016). Genau hier lägen die Ursachen für eine Klageflut, wenn man sich für ein Grundsteuerreformmodell entscheidet, welches das Gebäude mit umfasst. Wegen der notwendigen Gebäudebewertung würde übrigens der jüngste Vorschlag der Bundesratsmehrheit (Bundesratsmodell, s.o.) auch ca. 10 Jahre Übergangsfrist in Anspruch nehmen, während derer vermutlich verfassungswidrige Einheitswerte weiter angewandt werden müssten. Die für eine Bodenwertsteuer notwendigen Bodenrichtwerte stünden hingegen schon heute in einer Form zur Verfügung, die zumindest den Typisierungserfordernissen des Steuerrechts (als eines Massenfallrechts) genügt. Natürlich ist bei der Arbeit der Gutachterausschüsse noch Luft nach oben; die Arbeitsweise könnte verbessert und vereinheitlicht werden, die personelle Ausstattung verstärkt. Die Verbesserungen könnten aber mit einem Bruchteil des Aufwandes durchgeführt werden, der für die Gebäudebewertung notwendig wäre. In der Praxis der Gutachterausschüsse als zuständige Bewertungsinstanzen wird der Bodenrichtwert zumeist auf Vergleichsbasis ermittelt. Je mehr Steuerlast auf den Boden verlagert würde, umso mehr würde der Bodenmarkt mobilisiert, und umso besser wären die Vergleichsmöglichkeiten.

Sukzessive Umstellung

Nun wissen die Befürworter eines Tax Shift hin zur Bodenwertsteuer sehr wohl, dass ein abrupter Übergang von heute auf morgen unrealistisch ist (das Henry George-Prinzip der Abschöpfung ökonomischer Renten geht eigentlich weit über die Bodenwertsteuer hinaus). Angestrebt wird daher ein sukzessiver Tax Shift. Dabei wäre jedoch insbesondere darauf zu achten, wie die Gewinne der Umstellung verteilt werden. Die bisherigen Verlierer von Steuerstaat und Rentenökonomie sollten nicht die Allerletzten sein, die von der Umstellung profitieren.

Literatur

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Deutsche Bundesbank (2016): Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014. Monatsbericht März 2016, S. 61-86.

Dransfeld (2010): Erbbaurecht und Stadtplanung – Welche Vorteile bietet kommunales Erbbaurecht aus stadtplanerischer Sicht?, in: H. Dieterich, D. Löhr, F. Thiel, S. Tomerius (Hrsg.): Jahrbuch für Bodenpolitik 2008/2009, Berlin: Verlag Wissenschaft und Forschung, S. 17-40.

Dwyer (2014): Taxation: the lost history. American Journal of Economics and Sociology, Annual Supplement 73, S. 664-988.

Edenhofer, M. Jakob (2017): Klimapolitik – Ziele, Konflikte, Lösungen, München: Verlag C.H. Beck.
Bundeszentrale für politische Bildung (2013): Einkommensverteilung.

George (2017): Fortschritt und Armut, Marburg: Metropolis (Erstauflage: 1879).

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Knoll, M. Schularick, T. Steger (2017): No Price like Home: Global House Prices, 1870-2012. American Economic Review 107, No. 2, S. 331-53.

Kontraste (2017): Horrende Straßenausbaukosten ruinieren Anlieger, Sendung vom 7.12. Online: http://www.ardmediathek.de/tv/Kontraste/Horrende-Stra%C3%9Fenbaukosten-ruinieren-Anli/Das-Erste/Video?bcastId=431796&documentId=48225902

Kriese, H. Wilke (2017): Die Grundsteuer zur Bodenwertsteuer machen. Zum Verhältnis und Zusammenspiel mit der kommunalen Planung und ihren Instrumenten. PlanerIn, Nr. 4, S. 22-24.

Löhr (2016): Zum Grundsteuer-Reformmodell der Länderfinanzminister – gerecht und verlässlich? Betriebsberater 35, S. 2075-2080.

Löhr (2017): Grundsteuerreform: Ende einer Odyssee? Ergebnisse einer zahllastbezogenen Analyse. Wirtschaftsdienst 11, S. 809-816.

OECD (2017): Taxing Wages – Germany. Online: https://www.oecd.org/germany/taxing-wages-germany.pdf

Smith (2012): OECD to Northern Europe: Raise your Property Taxes! Aus: The Foundation for the Sustainability in Economics, 16.2. Online: http://www.feasta.org/2012/04/25/unexpected-support-for-land-value-taxes-from-oecd/

E. Stiglitz (2015): Piketty gets income inequality wrong. Salon, 1.3. Online: https://www.salon.com/2015/01/02/joseph_stiglitz_thomas_piketty_gets_income_inequality_wrong_partner/

Tinbergen (1952): On the Theory of Economic Policy. Amsterdam/NL: NorthHolland.

Voigtländer (2017): Luxusgut Wohnen. Warum unsere Städte immer teurer werden und was zu tun ist. Berlin: Springer.